Organizaciones indígenas y ambientales piden a la Unión de Gremios de la Producción poner en primer lugar beneficios colectivos antes que sectoriales

Asunción, 7 de diciembre 2019 CN 0011/2019

Escazú nos conviene: ¡no desinformemos! Los beneficios colectivos antes que los sectoriales, respuesta a la UGP
(Sobre el Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y el Caribe” adoptado en Escazú, Costa Rica, el 4 de marzo de 2018)

Las organizaciones paraguayas que siendo parte de la Unión Mundial para la Naturaleza (UICN) –la más antigua organización ambientalista del mundo- conformamos el Comité Paraguayo de la UICN hemos tomado conocimiento de la nota dirigida por el señor Héctor Cristaldo, en su calidad de Presidente de la Unión de Gremios de la Producción (UGP), al señor Ministro de Relaciones Exteriores, Antonio Rivas Palacios, manifestando su oposición a la ratificación del “Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y el Caribe”, más conocido como Acuerdo de Escazú.

Teniendo en cuenta la repercusión en la opinión pública que esa nota ha tenido, hemos considerado oportuno rebatir en forma de carta abierta y punto por punto, las falacias y errores conceptuales que se han proferido en la misma, con la finalidad de contribuir a un debate serio sobre la base de argumentos razonables.

– Sobre la supuesta oposición de Paraguay al principio precautorio:

El principio precautorio forma parte de los principios generales del derecho ambiental paraguayo desde por lo menos el año 1993. A continuación, se enumeran los tratados internacionales y leyes en los que se encuentra consagrado.

Acuerdo Marco sobre Cambio Climático (Ley 251/93): Artículo 3, numeral 3: “Las Partes, en las medidas que adopten para lograr el objetivo de la Convención y aplicar sus disposiciones, se guiarán, entre otras cosas, por lo siguiente: (…) 3. Las Partes deberían tomar medidas de precaución para prever, prevenir o reducir al mínimo las causas del cambio climático y mitigar sus efectos adversos. Cuando haya amenaza de daño grave o irreversible, no deberían utilizarse la falta de total certidumbre científica como razón para posponer tales medidas, tomando en cuenta que las políticas y medidas para hacer frente al cambio climático deberían ser eficaces en función de los costos a fin de asegurar beneficios mundiales al menor costo posible. A tal fin, esas políticas y medidas deberían tener en cuenta los distintos contextos socioeconómicos, ser integrales, incluir todas las fuentes, sumideros y depósitos pertinentes de gases de efecto invernadero y abarcar todos los sectores económicos. Los esfuerzos para hacer frente al cambio climático pueden llevarse a cabo en cooperación entre las Partes interesadas”.

Acuerdo Marco sobre Medio Ambiente del MERCOSUR (Ley 2068/03): Artículo 1: “Los Estados Partes reafirman su compromiso con los Principios enunciados en la Declaración de Rio de Janeiro sobre Medio Ambiente y Desarrollo de 1992”. Principio 15 de la Declaración de Río: “Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente”.

Protocolo de Cartagena sobre Seguridad de la Biotecnología del Convenio sobre Diversidad Biológica (Ley 2309/03): Artículo 1: “De conformidad con el enfoque de precaución que figura en el Principio 15 de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, el objetivo del presente Protocolo es contribuir a garantizar un nivel adecuado de protección en la esfera de la transferencia, manipulación y utilización segura de los organismos vivos modificados resultantes de la biotecnología moderna que puedan tener efectos adversos para la conservación y la utilización sostenible de la diversidad biológica, teniendo también en cuenta los riesgos para la salud humana, y centrándose concretamente en los movimientos transfronterizos”.

Convención de Estocolmo sobre Contaminantes Orgánicos Persistentes (Ley 2333/03): Artículo 1: “Teniendo presente el principio de precaución consagrado en el principio 15 de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, el objetivo del presente Convenio es proteger la salud humana y el medio ambiente frente a los contaminantes orgánicos persistentes”.

Anexo C, Parte IV. B: “Mejores técnicas disponibles. El concepto de mejores técnicas disponibles no está dirigido a la prescripción de un técnica o tecnología específica, sino a tener en cuenta las características técnicas de la instalación de que se trate, su ubicación geográfica y las condiciones ambientales locales. Las técnicas de control apropiadas para reducir las liberaciones de los productos químicos incluidos en la parte I, son en general las mismas. Al determinar las mejores técnicas disponibles se debe prestar atención especial, en general o en casos concretos, a los factores que figuran, a continuación teniendo en cuenta los costos y beneficios probables de una medida y las consideraciones de precaución y prevención:

a) Consideraciones generales:

i) Naturaleza, efectos y masa de las emisiones de que se trate: las técnicas pueden variar dependiendo del tamaño de la fuente;

2. ii)  Fechas de puesta en servicio de las instalaciones nuevas o existentes;
3. iii)  Tiempo necesario para incorporar la mejor técnica disponible;
4. iv)  Consumo y naturaleza de las materias primas utilizadas en el proceso y su eficiencia energética;

v) Necesidad de evitar o reducir al mínimo el impacto general de las liberaciones en el medio ambiente y los peligros que representan para éste;
vi) Necesidad de evitar accidentes y reducir al mínimo sus consecuencias para el medio ambiente;
vii) Necesidad de salvaguardar la salud ocupacional y la seguridad en los lugares de trabajo;
viii) Procesos, instalaciones o métodos de funcionamiento comparables que se han ensayado con resultados satisfactorios a escala industrial;
ix) Avances tecnológicos y cambio de los conocimientos y la comprensión en el ámbito científico”.

Ley 5211/14 “De calidad del aire”, artículo 4, numeral 2: “Principios rectores. La interpretación y aplicación de la presente Ley y de toda norma adoptada como efecto de la misma, estará sujeta a los siguientes principios, los cuales podrán ser aplicados en forma acumulativa, cuando fuera posible: (…) 2. De precaución: implica que cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la ausencia de información o certeza científica no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces dirigidas a impedir la degradación del ambiente”.

– Sobre que “se da reconocimiento a grupos que promueven el medio ambiente (…) que (…) puedan bloquear el uso de nuevas tecnologías de producción o incluso las inversiones en infraestructura”: La existencia de asociaciones sin fines de lucro y fundaciones tiene fundamento constitucional (artículo 42, libertad de asociación) y sus condiciones de creación y funcionamiento están regulados en los artículos 91 a 131 del Código Civil.

Por su parte, el artículo 38 de la Constitución establece: “Toda persona tiene derecho, individual o colectivamente, a reclamar a las autoridades públicas medidas para la defensa del ambiente, de la integridad del hábitat, de la salubridad pública, del acervo cultural nacional, de los intereses del consumidor y de otros que, por su naturaleza jurídica, pertenezcan a la comunidad y hagan relación con la calidad de vida y con el patrimonio colectivo”.

En consecuencia, cualquier persona u organización podría invocar el principio precautorio para defender el ambiente, haciéndose responsable de las consecuencias de su reclamo. No necesita del Acuerdo de Escazú.

En cuanto al supuesto bloqueo al uso de nuevas tecnologías, el Acuerdo de Escazú promueve el uso de nuevas tecnologías que sean amigables con el medio ambiente, así como el uso de tecnología para la difusión y procesamiento de la información, lo cual, no solo permitiría monitorear más fácilmente la ilegalidad en materia ambiental, sino también promover mecanismos de trazabilidad de los commodities que exporta Paraguay permitiendo conquistar más y mejores mercados.

En Paraguay, la inversión en y el desarrollo de obras de infraestructura están sujetos, entre otros requisitos, al procedimiento de evaluación de impacto ambiental regulado en la Ley 294/93 y sus normas reglamentarias. En dichas normas se establecen los mecanismos de participación ciudadana en el proceso de toma de decisiones ambientales. Escazú clarifica esos procedimientos de participación reforzando y dando seguridad jurídica, sin impedir el desarrollo de la infraestructura que contribuya a un desarrollo sostenible en Paraguay.

– Sobre que da plena potestad a la CEPAL para deliberar y aprobar reglas de procedimiento que incluyan las modalidades para la participación significativa del público. Que esto es “muy preocupante” pues “no existe consenso a nivel nacional previo a la CoP” y “los procedimientos y modalidades están al arbitrio de la persona que participa en las reuniones”. Que esto es más preocupante porque se permiten reservas.

En la primera reunión de la CoP del Acuerdo de Escazú, que se llevará a cabo luego de su entrada en vigor, se aprobará un procedimiento de participación significativa del público ¡en las propias CoPs”!

En las CoPs no se podrá establecer modalidades distintas a las previstas en el Acuerdo para la participación a nivel nacional.

Las disposiciones sobre participación a nivel nacional ya están previstas en el Acuerdo de Escazú y en el derecho interno de Paraguay.

En cuanto a la no posibilidad de formular reservas es una práctica habitual en los tratados multilaterales ambientales que no se pueda formularlas. La no posibilidad de reservas está expresamente prevista en:

• –  Convenio de Viena para la protección de la capa de ozono y su Protocolo de Montreal (Ley 61/92)
• –  Convenio de Basilea sobre el control de los movimientos transfronterizos de los desechos peligrosos y su eliminación
• –  Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático (Ley 251/93) y su Protocolo de Kyoto (Ley 1447/99)
• –  Convenio de Diversidad Biológica (Ley 253/93)
• –  Convención de Naciones Unidas de lucha contra la desertificación (Ley 970/96)
• –  Convenio de Rotterdam sobre el procedimiento de consentimiento fundamentado previo aplicable a ciertos plaguicidas y productos químicos peligrosos objeto de comercio internacional (Ley 2135/03)
• –  Convención de Estocolmo sobre Contaminantes Orgánicos Persistentes (Ley 2333/03)

• –  Acuerdo de París sobre cambio climático (Ley 5681/17)
• –  Convenio de Minamata sobre el mercurio (Ley 6036/18)Finalmente y, por otra parte, la razón por la cual no se previeron reservas es porque la técnica de negociación del Acuerdo de Escazú fue la del “consenso” entre los Estados que lo negociaron.- Sobre que el Acuerdo de Escazú podría colisionar con otros acuerdos internacionales:

  Claramente, no lo hará con los acuerdos del Mercosur porque todos los países que lo integran negociaron Escazú.

  Ahora bien, sería importante que se mencione cuáles serían las contradicciones de Escazú con los demás acuerdos multilaterales para poder analizar con seriedad la objeción; de lo contrario, solo estamos ante una mera afirmación carente de todo sustento.

– Sobre que el MADES está trabajando en un Código Ambiental y que “nuestra estrategia de gestión ambiental no está aún preparada para enfrentar un acuerdo jurídicamente vinculante”.

Todos los acuerdos internacionales ambientales son “jurídicamente vinculantes” y tienen la jerarquía normativa que les confiere el artículo 137 de la Constitución. No se entiende la objeción. Más aún, las disposiciones de Escazú servirían para afinar la interpretación de las normas jurídicas ambientales nacionales, lo cual no se contrapone, por el contrario, fortalece, la tarea que se encuentra desarrollando el MADES.

– Sobre que vincula temas ambientales con temas de derechos humanos garantizando que grupos que promueven y defienden los derechos humanos puedan incidir en asuntos ambientales.

La propia Constitución de la República del Paraguay establece que “Toda persona tiene derecho a habitar en un ambiente saludable y ecológicamente equilibrado” (artículo 7). Esto es, la propia Constitución paraguaya establece como derecho humano fundamental el derecho al ambiente. Y establece el derecho al ambiente dentro del Título II, Capítulo I de la Constitución: “De la vida y del ambiente”.

Paraguay es parte contratante de la Convención americana de derechos humanos (Ley 1/89) y de su Protocolo de San Salvador sobre derechos económicos, sociales y culturales (Ley 1040/97). Asimismo, ha reconocido la competencia contenciosa de la Corte Interamericana de DDHH.

La CorteIDH emitió la opinión consultiva OC-23/17 el 15 de noviembre de 2017, a solicitud de la República de Colombia. Esta opinión consultiva trató, justamente sobre “medio ambiente y derechos humanos”.

En dicha opinión consultiva, la CorteIDH sostuvo, entre muchas otras cosas, lo siguiente:

“Se trata de proteger la naturaleza y el medio ambiente no solamente por su conexidad con una utilidad para el ser humano o por los efectos que su degradación podría causar en otros derechos de las personas, como la salud, la vida o la integridad personal, sino por su importancia para los demás organismos vivos con quienes se comparte el planeta, también merecedores de protección en sí mismos”.

“Los derechos especialmente vinculados al medio ambiente se han clasificado en dos grupos: i) los derechos cuyo disfrute es particularmente vulnerable a la degradación del medio ambiente, también identificados como derechos sustantivos (por ejemplo, los derechos a la vida, a la integridad personal, a la salud o a la propiedad), y ii) los derechos cuyo ejercicio respalda una mejor formulación de políticas ambientales, también identificados como derechos de procedimiento (tales como derechos a la libertad de expresión y asociación, a la información, a la participación en la toma de decisiones y a un recurso efectivo)”. Esto es, los derechos de acceso en materia ambiental ¡son derechos humanos!

Cabe resaltar que las resoluciones de la CorteIDH tanto en casos contenciosos como ante opiniones consultivas expresan la interpretación del máximo órgano de la Convención Americana. Así, a la luz del principio de buena fe en el cumplimiento de los tratados contenido en la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados (Ley 289/71), se ha desarrollado la teoría del control de convencionalidad; teoría que ha sido expresamente receptada por nuestra Corte Suprema de Justicia a partir del Acuerdo y Sentencia número 1306 del 15 de octubre de 2013 (Sala Constitucional, integrada por el Pleno de Ministros). Ergo, la interpretación dada por la CorteIDH a las disposiciones de la Convención Americana debe ser tenida en cuenta por las autoridades gubernamentales (de los tres poderes del Estado) a la hora de reglar y aplicar las normas jurídicas vinculadas a los derechos protegidos por la Convención.

Por lo tanto, cualquier persona que defienda derechos humanos y ambientales puede hoy –sin necesidad de que el Acuerdo de Escazú esté ratificado y en vigor para Paraguay- incidir y obtener amparo y protección de los órganos jurisdiccionales ante menoscabos a la salubridad del ambiente o al equilibrio ecológico.

– Sobre que “las leyes nacionales contemplan reparación o sustitución del daño al ambiente” y que “con este acuerdo estaríamos sujetos a leyes internacionales perdiendo soberanía” “e incluso estar sujetos a sanciones económicas internacionales”.

El artículo 8, in fine, de la Constitución establece que “todo daño al ambiente importará la obligación de recomponer e indemnizar”. No hay disposición legal que desarrolle lo establecido en la Constitución para lidiar con la problemática del daño ambiental, excepto las reglas generales sobre derecho de daños establecidas en el Código Civil.

Es una mentira que el Acuerdo de Escazú implique la sujeción a leyes internacionales. No hay ni una sola disposición que establezca la remisión a normas vigentes fuera del territorio nacional emanadas de otros Estados soberanos.

Si se ratificara Escazú las disposiciones sobre daño ambiental obligarían a desarrollar legislación paraguaya sobre la materia. En efecto, en el artículo 8 se establece: “2. Cada Parte asegurará, en el marco de su legislación nacional, el acceso a instancias judiciales y administrativas para impugnar y recurrir, en cuanto al fondo y el procedimiento: (…) 3. Para garantizar el derecho de acceso a la justicia en asuntos ambientales, cada Parte, considerando sus circunstancias, contará con: (…) 4. Para facilitar el acceso a la justicia del público en asuntos ambientales, cada Parte establecerá: (…)”.

Además, por obvio que resulte, si Escazú se ratifica y entra en vigor sus disposiciones integrarán el derecho interno de Paraguay.

Por lo demás, si alguna duda cupiere, el artículo 3 del Acuerdo de Escazú establece: “Cada Parte se guiará por los siguientes principios en la implementación del presente Acuerdo: (…) i ) principio de soberanía permanente de los Estados sobre sus recursos naturales; j) principio de igualdad soberana de los Estados; (…)”.

– Sobre que el Acuerdo de Escazú es “un único acuerdo jurídicamente vinculante” derivado de la Conferencia de Río +20 y que “vinculante” signifique “la violación del principio de derecho internacional de igualdad de derechos, de libre determinación de los pueblos, de igualdad soberana de los Estados y de no injerencia en asuntos internos”.

El Acuerdo de Escazú es, en efecto, el único acuerdo jurídicamente vinculante que tiene su origen en la Conferencia de Río +20. Y, reiteramos, un acuerdo jurídicamente vinculante como lo son todos los tratados internacionales. Es un tratado internacional sobre el Principio 10 de la Declaración de Río de 1992 que es el único tema sobre el cual diez países de América Latina y el Caribe (entre ellos, Paraguay) decidieron avanzar en el marco de la Conferencia de Río +20, conferencia en la cual se trataron muchos otros temas en los que no se logró seguir ese camino.

El Acuerdo de Escazú fue negociado soberanamente por varios Estados de América Latina y el Caribe, entre ellos, Paraguay. No fue una imposición de ningún Estado sobre otro Estado. Por lo tanto, es completamente incorrecto que el Acuerdo de Escazú estaría violando los principios de derecho internacional de igualdad de derechos, de libre determinación de los pueblos, de igualdad soberana de los Estados y de no injerencia en asuntos internos. Sostener que la negociación, firma y ratificación de un tratado internacional viola estos principios es tanto como sostener el fin del derecho internacional. Ningún Estado le impuso a Paraguay negociar. El pueblo paraguayo estuvo representado por las autoridades diplomáticas que según la Constitución y la Ley tienen la potestad de representarlo. Y, como ya se indicó, el propio Acuerdo de Escazú establece los principios de soberanía de cada parte sobre sus recursos naturales y de igualdad soberana de los Estados.

– Sobre que el Paraguay está vigente la Ley 5189/14 y que esta ley “asegura en materia de información pública la igualdad de derechos y asegurando la libre determinación de los pueblos, la igualdad soberana y la independencia de todos los estados”.

En primer lugar, cabe hacer notar que en la lógica del comunicado de la UGP parece despuntar la idea de que los tratados internacionales violan la soberanía y la autodeterminación de los pueblos, las cuales se respetarían solo mediante una suerte de legislación puramente “paraguaya”, esto es, elaborada en el Paraguay y no negociada en foros internacionales. Nótese que esa posición sería una suerte de negación del derecho internacional y estaría en oposición al abordaje ecuménico que requieren los asuntos ambientales.

Es importante tener presente, sobre todo teniendo en cuenta también la postura expresada por el arzobispo de Asunción, Edmundo Valenzuela (que no es la postura de la Santa Iglesia Católica Apostólica y Romana, sino la de uno de sus integrantes) la Carta Encíclica Laudato Si’ del Santo Padre Francisco “Sobre el cuidado de la Casa Común”, en la que se expresa:

“Desde mediados del siglo pasado, y superando muchas dificultades, se ha ido afirmando la tendencia a concebir el planeta como patria y la humanidad como pueblo que habita una casa de todos. Un mundo interdependiente no significa únicamente entender que las consecuencias perjudiciales de los estilos de vida, producción y consumo afectan a todos, sino principalmente procurar que las soluciones se propongan desde una perspectiva global y no sólo en defensa de los intereses de algunos países. La interdependencia nos obliga a pensar en un solo mundo, en un proyecto común. Pero la misma inteligencia que se utilizó para un enorme desarrollo tecnológico no logra encontrar formas eficientes de gestión internacional en orden a resolver las graves dificultades ambientales y sociales. Para afrontar los problemas de fondo, que no pueden ser resueltos por acciones de países aislados, es indispensable un consenso mundial que lleve, por ejemplo, a programar una agricultura sostenible y diversificada, a desarrollar formas renovables y poco contaminantes de energía, a fomentar una mayor eficiencia energética, a promover una gestión más adecuada de los recursos forestales y marinos, a asegurar a todos el acceso al agua potable”.

Dejando en claro que los asuntos ambientales requieren un abordaje global; pasamos ahora a referirnos a la Ley 5189/14, que es una ley de transparencia activa, esto es, de publicación activa de información pública por parte del Estado sobre asuntos que se consideran a priori de interés público para el control de la gestión de la cosa pública. Esta ley es complementada por la Ley 5282/14 de libre acceso a la información pública y transparencia gubernamental, que prevé tanto normas de transparencia activa, como de transparencia pasiva (procedimiento de solicitud de acceso a información pública cuando esta no se encuentra aún disponible para los interesados).

Ambas leyes son el fruto del trabajo persistente que durante años realizaron muchas de las mismas personas y organizaciones que ahora promueven la ratificación del Acuerdo de Escazú.

Ahora bien, debe quedar en claro que el Acuerdo de Escazú va más allá de lo que establecen las normas locales que regulan el derecho de acceso a la información pública. Ahonda sobre las particularidades de este derecho en materia ambiental y aborda otros derechos como el derecho a la participación pública y, sobre todo, el derecho de acceso a la justicia y a la recomposición de los daños al medio ambiente. Y la manera en que el Acuerdo de Escazú aborda estas cuestiones guarda una perfecta armonía con los derechos y garantías consagrados en la Constitución de la República del Paraguay.

– Sobre que el “acuerdo es jurídicamente vinculante y no permite reservas por lo que se estaría sujeto a decisiones externas sin poner reparos”; y que “cualquier grupo puede accionar contra el Estado por encima de las decisiones tomadas en base científica por las autoridades competentes”.

Una vez más, todos los tratados internacionales que han sido incorporados al ordenamiento jurídico paraguayo en la forma prevista en el artículo 137 de la Constitución (inmediatamente por debajo de las normas constitucionales, pero con rango superior al de las demás leyes) son jurídicamente vinculantes y en mayor o menor medida establecen obligaciones que deben cumplirse.

En cuanto a las “reservas” ya se ha expuesto in extenso cuáles son los tratados internacionales actualmente vigentes y de los que Paraguay es parte contratante y respecto de los cuales no cabe formular reservas. Que se sepa, a nadie se le ha ocurrido cuestionar tales tratados o afirmar que por no permitir la formulación de reservas se ha perdido soberanía.

Para ir concluyendo, la UGP y sus asesores deben tener en cuenta que TODA decisión tomada por “las autoridades competentes” está sujeta a revisión judicial. De hecho, las garantías de revisión judicial y de tutela judicial efectiva son dos de los pilares sobre los que se asienta un Estado de Derecho. Y TODA persona, en forma individual o colectivamente, tiene el derecho a reclamar a las autoridades medidas para la defensa del ambiente (Art. 38, Constitución), por más que las medidas cuestionadas hayan sido tomadas “con base científica”. Si una persona se siente afectada en sus derechos o considera que una decisión “científica” afecta el derecho a vivir en un ambiente saludable y ecológicamente equilibrado puede instar los procedimientos previstos en la legislación paraguaya ejerciendo la que es conocida en el derecho romano como actio popularis o acción popular, que es ni más ni menos la acción consagrada en el artículo 38 de la Constitución. Y eso lo puede hacer hoy, sin que se haya ratificado el Acuerdo de Escazú.

Ante la fobia a las organizaciones ambientalistas que se expresa desde ciertos sectores y, claramente, desde la UGP, respondemos de nuevo apelando las mismas palabras del Santo Padre: “Dado que el derecho a veces se muestra insuficiente debido a la corrupción, se requiere una decisión política presionada por la población. La sociedad, a través de organismos no gubernamentales y asociaciones intermedias, debe obligar a los gobiernos a desarrollar normativas, procedimientos y controles más rigurosos. Si los ciudadanos no controlan al poder político –nacional, regional y municipal–, tampoco es posible un control de los daños ambientales. Por otra parte, las legislaciones de los municipios pueden ser más eficaces si hay acuerdos entre poblaciones vecinas para sostener las mismas políticas ambientales”.